Spectateurs silencieux d'une tragédie

par Constantin Grund, Représentant résident de la Fondation Friedrich Ebert en RDC.

Depuis plus de 25 ans, l'est de la République Démocratique du Congo (RDC) est le théâtre de l'un des conflits les plus longs et les plus meurtriers au monde. Des millions de personnes ont été déplacées, des régions entières ont été dépeuplées, de graves violations des droits humains ont été commises et l'autorité de l'État a été sapée. Dans les débats politiques, cette dynamique est souvent présentée comme lointaine et profondément « locale » : complexe, tragique, mais finalement résistante à toute influence extérieure significative. 

Cette représentation est trompeuse. La guerre dans l'est du Congo est marquée par la géopolitique régionale, les intérêts économiques mondiaux et les décisions politiques internationales. L'Europe n'est pas un observateur neutre dans ce conflit. Au contraire, son engagement sélectif et sa réserve sont devenus une partie intégrante des problèmes actuels.

Sur le papier, l'engagement de l'Europe semble considérable. L'UE et ses États membres comptent parmi les plus grands donateurs humanitaires de la RDC. Bruxelles réaffirme régulièrement son attachement à la souveraineté congolaise et à un ordre international fondé sur des règles. Cependant, compte tenu de la durée et de l'intensité de la crise, cet engagement est hétérogène, réservé et principalement réactif. La gestion de crise prend le pas sur l'élaboration d'une véritable stratégie politique.

Cette approche est non seulement commode, mais aussi de plus en plus intenable. L'est du Congo est l'épicentre de conflits qui se chevauchent, impliquant des dizaines de groupes armés, des institutions étatiques faibles et des interventions directes ou indirectes des États voisins. La résurgence du M23 a à nouveau déstabilisé les Kivus et les régions environnantes, déplacé des centaines de milliers de civils et souligné le caractère régional du conflit. Les rapports des experts de l'ONU ont documenté à plusieurs reprises le soutien du Rwanda à ce groupe, ce qui a depuis été officiellement reconnu par le gouvernement de Kigali. Cependant, les réactions de l'UE restent timides. Les mesures prises jusqu'à présent brillent par leur élégante retenue.

Cette prudence reflète un dilemme général de la politique étrangère de l'UE : comment concilier partenariats stratégiques et obligations normatives ? Dans une grande partie de l'Europe, le Rwanda continue d'être considéré comme une réussite en matière de coopération au développement et comme un partenaire fiable en Afrique. Mais si les violations avérées de la souveraineté congolaise ne suscitent que des réactions symboliques, le message est clair pour les autres acteurs : le coût politique reste raisonnable pour un agresseur. L'Ukraine n'est pas loin.

La prudence de l'Europe est particulièrement préoccupante, car l'UE est profondément impliquée dans l'économie politique du conflit. L'instabilité au Congo ne peut être dissociée de la demande mondiale de cobalt, de coltan et de cuivre, des ressources indispensables à l'infrastructure numérique et à la transition industrielle verte en Europe. Les véhicules électriques, les systèmes d'énergie renouvelable et les batteries dépendent fortement des matières premières congolaises. La loi européenne sur les matières premières critiques (CRMA) reconnaît cette dépendance et vise à mettre en place des chaînes d'approvisionnement résilientes, mais elle traite l'instabilité dans les pays fournisseurs comme un risque technique plutôt que comme un défi politique.

Il s'agit là d'une contradiction fondamentale. L'Europe ne peut prétendre à une autonomie stratégique crédible dans le domaine des matières premières si elle ne se tient pas à l'écart des conflits qui caractérisent les conditions d'extraction. Sans mécanismes de diligence raisonnable et d'application plus stricts, la CRMA risque de renforcer les schémas existants : garantir l'accès aux ressources tout en externalisant les coûts sociaux et politiques. Une politique industrielle fondée sur des valeurs nécessite des règles contraignantes qui empêchent la demande européenne d'alimenter la violence et l'exploitation dans l'est du Congo.

Les faiblesses structurelles de la politique étrangère de l'UE exacerbent encore ces tensions. La prise de décision reste largement intergouvernementale, ce qui conduit à des résultats au plus petit dénominateur commun. Les États membres diffèrent considérablement dans leurs liens historiques, leurs priorités stratégiques et leur tolérance à l'égard des risques politiques dans la région des Grands Lacs. Le résultat est bien connu : rhétorique forte, aide humanitaire généreuse et réticence à l'égard de partenaires politiquement sensibles.

En conséquence, l'aide humanitaire et l'aide au développement priment sur un engagement politique durable. L'aide humanitaire sauve des vies et reste indispensable. La coopération au développement s'attaque aux défis à long terme. Mais aucune des deux ne peut remplacer une stratégie qui s'attaque concrètement aux causes de la violence actuelle. Les écoles, les cliniques et les projets d'infrastructure dans l'est du Congo sont détruits plus vite qu'ils ne peuvent être reconstruits. Sans efforts crédibles pour endiguer les ingérences régionales, mettre fin au financement des groupes armés et renforcer l'autorité de l'État en RDC, l'aide au développement risque de devenir un cercle vicieux.

Une politique européenne plus efficace doit prendre au sérieux la dimension régionale. La violence dans l'est du Congo est indissociable des intérêts sécuritaires et de la politique intérieure des États voisins, en particulier du Rwanda et de l'Ouganda. Les partenariats stratégiques, l'aide budgétaire et même la coopération en matière de sécurité se sont poursuivis sans grand changement. Cette réticence à appliquer des conditionnalités raisonnables sape la crédibilité de l'UE en tant qu'acteur politique. Comment l'Europe peut-elle sortir de ce dilemme ?

Si l'Union Européenne veut passer d'un engagement prudent à une résolution significative du conflit dans l'est du Congo, elle doit remplacer son minimalisme actuel par une stratégie politique cohérente. Pour cela, il n'est pas nécessaire de réinventer de nouveaux instruments. L'UE dispose déjà d'une influence diplomatique, économique et réglementaire considérable. Ce qui a fait défaut jusqu'à présent, c'est la volonté d'utiliser ces instruments de manière coordonnée et politiquement cohérente. Trois priorités sont à l'ordre du jour :

Premièrement, l'UE doit mettre en œuvre des conditions à l'égard des acteurs régionaux. La diplomatie européenne reconnaît depuis longtemps les dimensions régionales du conflit, mais elle a hésité à fixer des lignes rouges politiques claires. Cela doit changer. La coopération avec les pays voisins – en particulier le Rwanda et l'Ouganda – devrait être explicitement subordonnée au respect de la souveraineté congolaise et des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, y compris la résolution 2773 sur le retrait des troupes du M23. La conditionnalité devrait s'appliquer à tous les domaines politiques : aide au développement, coopération en matière de sécurité, dialogue politique et accès aux programmes de l'UE. Les sanctions ciblées ne doivent pas être considérées comme des gestes symboliques, mais comme faisant partie d'un cadre de réponse gradué, déclenché par des critères vérifiables. La prévisibilité plutôt que l'escalade est la clé : les acteurs régionaux doivent savoir à l'avance quelles mesures entraîneront des coûts politiques et économiques.

Deuxièmement, l'UE doit intégrer la résolution des conflits dans sa stratégie sur les matières premières. La loi sur les matières premières critiques a conféré une importance stratégique à la région des Grands Lacs, mais celle-ci reste politiquement déconnectée de la politique étrangère de l'UE. Cette séparation est intenable. L'accès aux marchés européens, les garanties d'investissement et les partenariats stratégiques dans le cadre de la CRMA devraient être subordonnés à une diligence raisonnable rigoureuse, à la transparence et à des améliorations vérifiables des conditions de sécurité. La demande de l'UE ne doit plus être isolée des conséquences de l'extraction des matières premières liée aux conflits. Un renforcement de l'application des obligations dans la chaîne d'approvisionnement et leur lien explicite avec les objectifs de paix et de stabilisation transformeraient l'empreinte économique de l'Europe d'une source de risque en un instrument d'influence.

Troisièmement, l'UE doit retrouver son rôle de leader politique dans la médiation et la promotion de la paix. Au lieu de se soumettre à la diplomatie menée par les États-Unis, dont l'orientation économique limitée n'a jusqu'à présent eu aucun effet sur la situation conflictuelle, l'UE devrait s'efforcer de consolider la médiation dans un cadre multilatéral cohérent. Dans le concert actuel de médiations multiples, l'Europe doit œuvrer pour mettre fin aux initiatives diplomatiques parallèles et mener des pourparlers de paix dans un format unique avec des participants définis. L'engagement européen devrait donner la priorité à la faisabilité plutôt qu'au processus : un dialogue associé à des calendriers, des mécanismes de contrôle et des conséquences. La question de savoir pourquoi les États arabes seraient particulièrement aptes à jouer un rôle de médiation dans l'est du Congo reste à débattre. 

Troisièmement, la réforme de la mission de paix de l'ONU doit être abordée avec réalisme plutôt qu'avec lassitude. La MONUSCO a souvent été critiquée, à juste titre, pour son efficacité limitée et ses relations tendues avec les communautés locales. Cependant, un retrait précipité ou motivé par des considérations politiques créerait un vide dangereux. L'Europe devrait insister sur une mission repensée, axée sur la protection des civils, la responsabilité et le soutien aux institutions congolaises, plutôt que sur une simple stratégie de sortie visant à apaiser l'opinion publique nationale, qui est tout simplement lasse des guerres loin de chez elle.

La question n'est pas de savoir si l'Europe peut résoudre seule la crise au Congo. Elle ne le peut pas. La question est de savoir si l'Europe est prête à faire partie de la solution plutôt que de rester un spectateur silencieux d'une tragédie. Pendant trop longtemps, la réaction internationale au Congo a été marquée par le minimalisme : juste assez pour pouvoir se dire impliquée, mais jamais assez pour changer les réalités sur le terrain. L'Europe doit passer de la gestion des conséquences du conflit à la création d'un environnement politique dans lequel elle peut exercer une influence effective à moyen terme. Bien sûr, l'Europe ne peut pas imposer la paix à l'est du Congo. Mais le vieux continent peut décider s'il veut commencer à influencer les facteurs qui alimentent cette guerre depuis des années, avec des rebondissements incessants.

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Cet article a été publié dans le magazine IPS de la Fondation Friedrich Ebert en langue anglaise et en langue allemande.